政府购买第三方服务介入行政审批后续监管模式研究

南京江北新区人民法院 张春乐

在行政资源有限的情况下，政府购买第三方服务引入行政审批后续监管，既能减轻行政机关的负担，也能使社会组织在公共管理过程中发挥其独特的价值，使公权力和私权利不再处于严格意义上的对峙地位，而是既有管制，又有协作。

在行政审批后续监管中，目前有行政机关的监管和行政相对人的自我约束两种监管方式。现行《行政许可法》第六章对行政机关作为主体如何进行监管做了规定。行政机关对行政审批的后续监管是行政机关依法履行职责的活动，但是法律规定中的监管程序过于原则化。行政许可后续监管中行政机关对违反许可活动的处理方式有两种：一是作出常规处理决定，主要包括撤销、撤回、注销等；二是作出惩罚性决定，主要包括吊销、罚款等行政处罚。行政相对人的自我约束即指相对人在获得行政许可之后依靠自身的自觉性维持许可所要求的各项条件，这种约束只是理想状态下的一种约束。

在行政审批后续监管中，除行政机关和行政相对人二元主体之外，还存在第三主体。所谓的第三主体是处于政府组织与盈利性组织之间的社会组织，在学术界和实践中存在许多不同的表述，例如非营利性组织、中介组织、非政府组织、公民社会组织等。第三方主体的监管有其独特的优势。首先，第三方主体独立于行政机关和行政相对人，具有客观中立性，与被监管者之间也不是严峻的对立关系，能够更缓和地执行监管任务。其次，第三方主体与行政相对人关系密切，对监管内容较为了解。以行业组织为例，行业组织拥有大量的该行业的会员，对本行业的情况和发展动态最为了解，在对行业信息收集上也有更为便利的渠道。另外，行业组织也聚集着本领域的专家，这些专家对相应领域的法律法规比较熟悉，对审批许可的内容和标准也能很好地把握。最后，第三方主体在与政府合作监管的过程中，得到政府的支持与培育，自身也在发展壮大，将探索承担更多的社会和公共服务职能。

采购操作和程序的不完善是政府购买服务存在的普遍问题，在行政审批后续监管中引入第三方服务的操作性如何取决于政府购买服务的完善程度。对此，我们可以对采购的原则和程序做出详尽的规定。首先，在政府作出购买决定前，要进行科学的可行性研究，对购买的必要性进行成本-效益分析。其次，对第三方主体的选择要公正、谨慎，可以采取公开招标的方式选择资质达标的组织。最后，对第三方主体的履行状况进行科学的考核与评估，根据绩效支付费用，如发现其不适应承接此项公共服务，及时中止，进行调整与更换。

监督管理第三方主体对于优化第三主体与政府之间的合作来说至关重要，故应当进一步加强对第三主体的监督力度。首先，可以建立专门的监督机构对第三主体进行自上而下的监管，比如在全国人大下面设立社会组织管理委员会，专门负责对各类第三方主体的监督管理。其次，政府部门可以通过自己的相关业务部门的对第三方主体在运作过程中的事项进行监管，比如税务部门和工商部门可以负责对第三方部门的资金筹集及使用进行监管。最后，建立起公众监督机制，由公众对第三方主体进行监督，不仅要确保第三方主体的运作是合法的，也要保证第三方主体的承接活动实现了公共服务的有效提供。

第三方主体的自身建设非常重要，完善的组织结构是组织生存与发展的关键因素。健全的组织结构应该是由决策机构、执行机构和监督机构组成的一个权责分明的治理体系。目前国外社会组织的组织结构主要是理事会制，这是一套经过实践证明相对于其他治理结构更好的机制。理事会有责任决定组织的使命，保证非营利组织的项目合理有效地支持这个使命，保证组织履行其法律和道德的责任，对自身的一切行为负责并保持透明度。我国的社会组织不一定全部采用理事会制，但需要找到适合自己的组织结构和内部管理方式，为自身的建设提供制度保障。